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任泽平:建言房地产税不应全国同时推行 应因地制宜

泽平宏观  2019-10-18
  (二)房地产是地方政府进行大规模基础设施建设的主要财政来源

  1994年分税制改革后,事权下沉、财权上移,地方政府财政压力加大。房地产为地方政府筹集稳定的财政收入。

  房地产相关税收是地方政府的重要税收收入。与房地产相关的税种主要有11个,其中契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和房产税为房地产专项税收。随着房地产市场迅速发展,房地产相关税收规模持续扩大。2017年房地产行业贡献地税1.3万亿,2018年5项房地产专项税共1.8万亿元,分别占当年地方本级税收收入的19%、23.7%。

  土地出让金是地方政府最重要的预算外收入,也是当前单项占比最高的地方政府本级财政收入。通过房地产,地方政府以市场化的方式变现国有土地使用权的未来价值。1998年,土地出让金规模507.7亿元,占地方本级财政收入的10.2%,2018年土地出让金规模增长至6.5万亿元,占地方本级财政收入的比例提升至66.5%。

  土地抵押贷款是城市政府关键的外部融资来源。房地产发展带来的巨额土地增值红利,让地方政府的土地资产大幅增值,成为重要的信贷抵押物。以自然资源部监测的84个城市为例,15年底土地融资余额达11.3万亿元。

  (三)房地产是我国快速城镇化的发动机

  改革开放以来,我国城镇化进程进入快速发展时期。1978-2018年,城镇人口由1.7亿人增长至8.3亿人,40年间增长3.8倍;1981-2017年,全国城市建成区面积由7438平方公里增长至56225平方公里,增长6.6倍。

  房地产为城市发展提供启动资金。对于尚处起步和快速扩张期的城市,除了需要提供教育医疗、环卫绿化、治安消防等政府公共服务,更亟需大规模建设道路交通、水电气暖供应、城市管网等基础配套设施,传统预算内收入难以提供充足资金。1999-2018年,全国地方本级一般公共预算支出合计148.5万亿元,而地方本级一般公共预算收入仅82.7万亿元。土地出让收入成为地方政府启动城市建设的重要财源,1999-2018年,全国土地出让收入合计43万亿元,覆盖地方本级一般公共预算支出的29%。

  房地产帮助农转非人口在城镇安居乐业。一是为农业剩余劳动力提供充足的就业岗位和较高的收入水平。2018年农民工总人数2.9亿人,其中建筑业从业占比18.6%;建筑业月平均工资4209元,比农民工整体水平高13.1%。随着物管服务、房产中介、长租公寓等劳动力密集型细分领域快速发展,房地产将承接更多的农业剩余劳动力就业转移。二是为大量新增城镇人口提供住房。1998-2018年,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城镇化率年均提升1.3个百分点,城镇常住人口年均增加2000万人。房地产通过市场化手段调动社会资源大规模建设住房,不仅解决了福利分房时代下的城镇住房短缺问题,还有效满足了快速城镇化产生的新增住房需求。1995年全国城镇存量住房面积尚且仅66.8亿平, 2018年大幅提升至276亿平。

  房地产加速城市开发进程、提升城市开发水平。一是改善城市面貌。多样化的房地产项目为城市风貌注入多元化色彩。棚户区和旧城改造改善了城市功能和面貌,但资金需求大、协调难度高,需要房企支持。二是减轻政府统一规划和建设的压力,土地出让后除道路外的部分都可由房企完成。商业性房地产项目开发,往往还需要在红线内建设园林绿化、学校医院、社区商业等相关配套设施。三是推动新区建设和发展,加速城市扩张。政府部门需要借助房企丰富的专业开发运维经验,打造聚拢人气的商圈、环境优美的住宅区和运营规范的产业园区。
  (四)房地产是提高居民居住品质实现消费升级的有力保障

  房改是一次供给侧改革,大幅提高了住房供给效率,激发了老百姓对居住品质的追求,展现出崭新的生活方式。

  房改有效提高居民住房条件。一是家庭住房面积大幅增加。城镇人均住房建筑面积由1998年的18.7平方米增至2018年的39平方米,增长1.1倍,年复合增幅3.8%。二是楼房占比提高,平房占比下降。2000-2015年,全国平房住户占比由63.1%降至38.7%,年均下降1.6个百分点。三是住房设施明显改善。2000-2015年,城镇家庭中拥有独立厨房的住户占比由84.7%升至92.4%,年均提升0.5个百分点;拥有独立抽水厕所的住户占比由42.1%升至74.2%,年均提升2.1个百分点。

  房地产推动居民住房消费实现了多层次升级。一是购房观念升级。1998年前买公房,解决“有房住”的问题,此时消费者的观念是有房就行,多数公房没有成熟规范的小区。1998年后买带小区的商品房,实现对便民化居住服务的需求。物业管理行业也从无到有、逐渐发展成熟。进入21世纪购买品质住宅,对园林绿化、建材品质、一体化装修等提出高要求,追求更有视野的生活理念,实现“住好房”。二是消费区域升级。城市间由低能级城市到高能级城市升级,由中小城镇向区域内核心城市和大都市圈升级;城市内由老区旧宅到新区新房升级。三是消费品牌升级。购房需求从缺乏建设标准和服务保障的地方中小房企向标准化运营、服务完善的品牌房企集中。2009-2018年,TOP3、TOP10和TOP20房企的市占率由3.5%、8.1%和11.8%分别增至12.6%、26.9%和 37.4%。凭借品牌溢价、精装交房、智能家居、优质物业等优势,品质住宅占据主流。以精装修为例,90年代末首次在广州、上海等城市出现,2005年恒大率先开启全精装交房的业内风潮,2018年全国全装修渗透率提升至23%以上,一线城市则提升至56%。

  (五)房地产是增加居民收入、财富和消费的主力军

  房地产带动居民收入增长,促进居民财富增值,让居民消费能力提升、消费底气增强。第一,房地产及上下游产业链条长,吸纳大量就业人口,增加居民收入。2017年房地产业就业人数444.8万人,建筑业就业人数2643.2万人,合计占城镇就业人数的7.3%。第二,房地产是我国居民资产的压舱石,房地产市场发展带动资产增值。2000-2018年,城镇住房总价值从17万亿增长至261万亿,人均住房价值从3.7万元增长至31.4万元,分别增长14.4倍和7.5倍。

  房地产为居民消费持续升级提供坚实保障。衣食住行是居民基本生存需求,在消费中优先满足。20年来,随着城镇居民收入快速增长,家庭恩格尔系数从44.7持续下降至27.7。城镇家庭消费结构发生重大变化,1985至2018年,用于吃穿用的支出占比由75.4%快速下降至40.9%,而用于居住和交通通讯的占比从6.9%大幅增加至37.3%。要实现消费的进一步升级,必须依靠居住条件的群体性成规模持续改善。房改有效激活了住房市场,1978至2018年,城镇居民套户比从0.81上升至1.09,实现了从全民蜗居到基本适居的飞跃,为消费继续升级打下坚实的物质基础,未来用于教育医疗、休闲娱乐等的支出将进一步上升。

  随着全精装交房和配套完善的小区式住宅推广、家居环境改善,房地产对建材、家电家具等下游产品消费带动力大幅增强。1998-2018年,商品房销售面积由1.2亿平增长至17.2亿平,带动水泥和钢材销量由6.2亿吨增长至32.6亿吨,家用电冰箱、洗衣机、彩电和空调由0.67亿台增长至5.6亿台。
  三、直面我国房地产发展过程中遇到的问题和难题

  二十年来,我国住房制度日臻完善,塑造了房地产市场的繁荣发展,但尚存在一些问题:1、住房金融层面,货币超发助推房价上涨,变动频繁的信贷政策不利于市场稳定。2、土地供应方面,人地分离、供需错配,导致一二线高房价、三四线高库存。3、税收方面,重建设交易轻保有,随着存量房时代渐行渐近,地方政府“土地财政”面临转型。4、住房保障方面,供给不连续,进入门槛高退出门槛低,尚未做到应保尽保。5、住房供应方面,重购买轻租赁,住房租赁制度不完善、市场不成熟。

  (一)金融:货币超发助涨房价,政策连续性有待加强

  货币超发助涨房价。中国过去20年经济发展和货币发行不同步。1998-2017年,中国名义GDP增长9倍,同期M2从10万亿增至169万亿,增长16倍。2017年中国M2/名义GDP为204%,高于美国、日本、欧洲。根据货币数量方程MV=PQ,若货币供应增速持续超过名义GDP增速,商品价格上涨。房地产市场成为重要的货币蓄水池,帮助稳定物价、平抑通胀,但也推升了房价,如2009年、2012年、2015年,“M2增速-名义GDP增速”与全国新建商品住宅价格涨幅走势一致。

  信贷政策变动频繁,不利于稳定市场预期。金融稳,则房地产稳。中国住房金融政策被作为稳周期的调控手段,变动频繁,2003年至今累计动用全国性金融调控达12次,首付比例在20%-60%之间变动,利率在基准利率7折-1.3倍间变动。不稳定的住房信贷政策不利于市场平稳,居民在政策放松时过度加杠杆。2014年930至2016年202住房信贷政策不断放松,包括放宽贷款资质认定标准、降低首付比例、下调贷款基准利率和增加利率折扣等,刺激居民贷款买房。住房贷款发放额/GDP从2014年5.4%跳升至2016年10.8%;居民部门杠杆率从2014年35.7%上升至2017年48.4%,在发展中国家中已处于较高水平。

  (二)土地:人地分离、供需错配

  人地分离、供需错配,导致我国一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高。人随产业走,人口向收入更高的核心城市和大城市群流动。但长期以来,在“控制大城市人口、积极发展中小城市混合小城镇”的城镇化思路指导下,我国大力发展中小城市、控制大城市尤其是特大城市规模。以25个典型城市2009-2017年的供地情况为例,四个一线城市新增常住人口的人均新增住宅用地建筑面积均不足20平米,潍坊、连云港(4.120, 0.01, 0.24%)等三四线城市达190平米以上,湘潭、西安、绵阳常住人口负增长的同时持续大量供地。土地的城镇化跟不上人的城镇化,一线城市和部分热点二线城市人口快速增长但土地供给不足,推高房价,而三四线城市土地供给快于人口增长,导致库存上升。

  (三)税收:重建设交易轻保有,土地财政难以长期持续

  我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收。2017年,地方本级财政收入中,土地出让收入占比34.6%,房地产相关税收占比14.9%。这些税收集中在房地产开发建设环节,2017年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为8.1%、3.8%和3.3%。

  地方政府财政收入可持续性在存量房时代面临挑战。随着我国城市化推进,新房成交占比正不断下降,进入存量房时代是大势所趋。2013年,北京、上海、深圳二手房/新房成交套数比均突破1,分别为1.00、1.08和1.54,率先迈入存量房市场;其他热点城市二手房成交占比均逐步提升。长期看,随着大规模住房建设时代进入尾声,房地产拿地、新开工总量减少,土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势,地方政府的土地财政难以维继。

  (四)住房保障:供给不连续,进入门槛高退出门槛低

  保障房供给不连续。中国住房保障1995年起步,1998年被置于中心位置,2003年起缺位,2007年为调控房地产过热重启,2008年出于托底基建的目的开始大规模建设,保障房制度承担了部分调控职能,稳定成熟的住房保障体系有待完善。
  (四)人地挂钩,供求平衡,优化土地供应

  房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融,人口是需求,土地是供给,金融是杠杆。加强城镇常住人口和房地产库存的监管统计,并据以动态优化不同地区的土地供应量和供应结构。第一,继续改革完善“人地挂钩”政策。目前推行的“人地挂钩”主要是农业转移人口与建设用地供应量挂钩,并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应推行新增常住人口与土地供应挂钩、完善跨省耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩,增加人口流入城市建设用地供应。第二, 严格执行“库存去化周期与供地挂钩”政策。对房地产库存紧张、房价具有上涨压力的城市适度增加建设用地供应指标,对房地产库存积压、房价具有下跌风险的城市调减建设用地供应指标。第三,优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构。优先保障住房,以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地,合理安排必要的产业用地。

  (五)稳步推进房地产税改革

  房地产税改革的根本目的在于给地方创造稳定税源,健全地方税体系,推动“土地财政”在完成城镇化的阶段使命后成功转型。房地产税改革,方向是将房产税和城镇土地使用税二税合一,并对个人住房开征房地产税。在节奏上,立法先行,在全国人大经过审议形成法律,在具体实施时,对地方政府充分授权、分步推进。

  房地产税在短期内将显著影响购房预期,冲击房地产和土地市场。在实施范围上不要全国同时推行,可选取条件成熟的城市先行试点,再总结经验、逐步推广。给予地方政府更多的自主权,对于从主城区到郊区、从新房到存量房、从人均免征面积和税率等,不同的城市因地制宜制定不同的标准。

  房地产税作为财产税和直接税,出台方案应充分考虑居民的税收负担,针对中低收入家庭、特殊用途住房,设立合适的税收优惠。

  (六)健全房地产长效管理机制

  在总结过往调控政策的经验教训基础上,稳妥实施和健全完善房地产长效管理机制,实现房地产市场平稳健康发展。

  一是将合理有效的短期调控升级到制度化,建立金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制。如在大量人口流入的一二线城市增加共有产权房和租赁住房供应;“限房价、竞地价、竞配建”等创新土地出让模式逐步替代价高者得的传统模式,打破地价推升房价、房价拉升地价的循环;盘活集体土地,促进土地供需动态平衡;坚持差别化信贷政策,严防违规加杠杆购房,保持居民杠杆稳中有降等。

  二是适度修正不合时宜的调控政策,如限售、限价、限签。这些政策是在炒房活跃、房价非理性上涨时期的应急措施,当前市场降温,政策已有修正必要。限售限制产权自主交易,影响业主资金周转和自住性购房;限价人为扭曲价格,导致新房二手房价格倒挂;限签造成网签堰塞湖,房价统计数据失真。

  三是房地产长效机制重在“管理”,而非单方面收紧调控;政策有保有压、有松有紧,坚持一城一策、因城施策。赋予地方政府更大的决策权和更丰富的工具箱,承担地方主体责任,中央通过完善市场的监测预警和考核评价机制,实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标。

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